Oportunidades e desafios do Acordo de Preferência Comercial Mercosul-SACU: um avanço para a cooperação Sul-Sul?

Por Flávio Brandão

Introdução 

A União Aduaneira da África Austral (SACU) é considerada uma das Uniões aduaneiras mais antigas do mundo. Sua origem remonta a atuação colonial britânica na região meridional da África, tendo sido estabelecida em 1910, entre territórios ainda não independentes, mas que já simbolizava um importante mecanismo de união da região. Em 1969 foi feito um novo acordo para a organização, após o processo de descolonização dos Estados membros, o que alterou a estrutura organizacional da instituição. Os padrões atuais da união aduaneira foram estabelecidos em 2002, quando houve uma nova reformulação. A SACU é composta por cinco países, sendo eles: África do Sul, Botsuana, Lesoto, Namíbia e Essuantini (SACU, 2002). 

Sob esse prisma, em teoria, a União aduaneira, como proposto pela SACU, é marcada pela existência de uma Zona de Livre Comércio (ZLC), em que os Estados-membros eliminam as tarifas alfandegárias e as restrições comerciais entre si, o que permite  a livre circulação de bens dentro do bloco. Outra característica desse estágio de integração regional é a existência de uma Tarifa Externa Comum (TEC), em que os Estados membros adotam uma tarifa uniforme para bens originários de Estados terceiros ao bloco. Sendo assim, é notório que o fortalecimento da SACU corrobora para aprofundar o processo de integração regional no contexto da África Austral (Kirk, Stern, 2005).

De maneira análoga, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) é também um exemplo de união aduaneira, afinal, possui como objetivo a criação de uma ZLC e de uma TEC. Essa organização de integração regional foi criada em 1991, a partir da expansão de acordos de cooperação bilateral entre Brasil e Argentina, que passaram a incorporar o Paraguai e o Uruguai, sendo esses os Estados fundadores da instituição. Entretanto, nota-se que o Mercosul projeta um objetivo mais robusto que a SACU, pois prevê a criação de um mercado comum, como próximo passo para a integração regional no Cone Sul, à semelhança do modelo de integração da União Europeia (Almeida, 1993).

O acordo de comércio preferencial (ACP) entre o Mercosul e a União Aduaneira da África Austral (SACU) vem sendo negociado desde 2004, a partir de conferências na cidade de Belo Horizonte, e foi assinado em 2008 pelo Mercosul e no ano seguinte pela SACU, mas só entrou em vigor em 2016, após o processo de ratificação do acordo nos países membros de ambos os blocos. Como afirma Nkomo e Olmos (2012) o acordo constituiu uma manifestação tangível do aumento da cooperação Sul-Sul buscada pelos membros dos dois blocos comerciais desde a década de 1990. Nesse sentido, esse tipo de acordo comercial de preferências é caracterizado por Renato Coelho Baumann (2022) a partir de três grandes características: 

(…) Primeiro, eles compreendem um número limitado de produtos, e margens de preferências que nem sempre chegam a 100% da alíquota de imposto de importação. São acordos que refletem interesse comercial, mas também um componente político, com a sinalização de preferência dada a um país selecionado ou a um conjunto de países. (…) Como segunda característica, esses acordos não demandam proximidade geográfica entre os países signatários. …) A terceira característica é a de que eles não pressupõem ações paralelas de coordenação de políticas entre os países participantes (Neves, 2022, p. 5). 

Por meio desse instrumento de cooperação, que materializa a aproximação comercial interinstitucional do Mercosul e da SACU, há o estabelecimento de medidas referentes a temas como comércio de bens, regras de origem¹, medidas de salvaguarda², antidumping³, medidas compensatórias⁴, barreiras técnicas ao comércio⁵, medidas sanitárias e fitossanitárias⁶, entre outras agendas (Brasil, 2016). Como ponto central do acordo, estão os descontos tarifários aos países dos dois blocos com relação à importação de produtos. Entretanto, não há previsão de medidas preferenciais no que tange a serviços. 

Nessa ótica, o acordo engloba 1062 linhas tarifárias oferecidas pela SACU e 1076 por parte do Mercosul, com margens de preferência de 10%, 25%, 50% e até 100% (Brasil, 2023), ou seja, para cada tipo de produto existem reduções específicas nas tarifas de importação. “No caso das preferências concedidas pela SACU ao Mercosul, observa-se que dos 1.062 produtos listados no Anexo II, 283 obtiveram preferência de 10%, 144 obtiveram 25%, 167 obtiveram 50% e 470 produtos obtiveram preferência de 100%” (Nkomo, Olmos, 2012). Já os produtos oferecidos do Mercosul para a SACU, quase três quartos receberam 100% de preferência (idem).

Os produtos contemplados no acordo são, majoritariamente, componentes de uma grande variedade de mercadorias agropecuárias, mas, há também produtos minerais e metais, e em menor medida, insumos, peças e máquinas industriais, produtos manufaturados, bens duráveis, eletrodomésticos e alguns eletroeletrônicos. Dessa maneira, conforme o artigo 2° do acordo, a concessão de margens tarifárias preferenciais fixas é o primeiro passo para a criação de uma área de livre comércio entre os blocos, uma previsão bastante ambiciosa.

Para os países da África Austral, membros da SACU, com exceção da África do Sul, as commodities oriundas da agropecuária e extração de recursos naturais representam as principais fontes de receita, portanto, a criação de melhores condições para o comércio desses produtos tem o potencial de aumentar os termos de troca desses países. Entretanto, nota-se que a região vem sofrendo um processo de desindustrialização precoce, sendo assim, a proteção das indústrias existentes é fundamental e o maior acesso a insumos e bens de capital⁷ deve ser um objetivo por parte dos países da região com o acordo.

Os países do cone sul, por sua vez, membros do Mercosul, possuem uma dependência menor da exportação de produtos agrícolas e oriundos da pecuária, quando comparado com os países da África Austral, pois possuem um mercado de serviços mais robusto e uma economia mais diversificada. Entretanto, ainda sim, o setor primário-exportador é essencial para esses países. Com relação a produtos industrializados e insumos industriais, nota-se que ao adentrarem o mercado consumidor da áfrica austral, poderão gerar grandes benefícios ao bloco latino-americano.

Possíveis oportunidades da implementação do acordo 

A partir da entrada em vigor do tratado comercial birregional, esperava-se proporcionar grandes oportunidades para o Mercosul acessar mercados africanos, especialmente o setor de minerais e metais, ao passo que a SACU poderia se beneficiar das exportações agroindustriais do bloco do Cone Sul (Nkomo, Olmos, 2012). Na prática, a fim de diminuir a dependência de mercados tradicionais como da União Europeia e dos Estados Unidos, marcados pela lógica de dependência e desigualdade das relações Norte-Sul, o fortalecimento da cooperação entre essas instituições do Sul-Global contribui para o desenvolvimento de uma nova cadeia de valor regional no atlântico sul. Dessa forma, os países em desenvolvimento de tais blocos econômicos criam uma plataforma para fortalecerem suas economias e, que passam a ser um contrapeso à hegemonia tradicional das economias do norte (Quadir, 2013).

A cooperação sul-sul nesse contexto é de grande relevância, ao fomentar uma aproximação mais ampla e efetiva entre países em desenvolvimento, o que permite uma maior participação nas atividades econômicas internacionais, além de organizar e fomentar o desenvolvimento mediante a transferência de conhecimentos e do compartilhamento de experiências (UNOSSC, 1974). Nesse sentido, o acordo Mercosul-SACU tem o potencial de promover acesso a novos mercados, diversificação comercial e o fortalecimento das relações estratégicas entre os países do Cone Sul e da África Austral. 

Dada a liderança regional do Brasil e da África do Sul, nota-se que a aproximação entre ambos os países é fomentada pelo acordo Mercosul-SACU, como também ocorreu por meio do IBAS (Fórum de diálogo entre Índia, Brasil e África do Sul) e do BRICS. Sendo assim, a partir do acordo, os benefícios dessa aproximação bilateral buscavam ser estendidos a outros países no contexto birregional, a fim de promover a integração regional.

Dessa forma, há diversas agendas de importância mútua nas relações entre o Mercosul e a SACU, tais como o desenvolvimento humano, democracia, integração econômica, inserção global, desenvolvimento sustentável, entre outras. Em razão disso, o acordo de preferência comercial é o pontapé inicial para aproximação entre as regiões, não só na perspectiva econômica, mas no âmbito político, social e cultural. 

Potencialmente, o acordo pode contribuir para a transferência tecnológica, aquisição de expertises, criação de empregos, aumento do investimento externo direto, além de vantagens no balanço de pagamento e no câmbio (Cattaneo, 2009). Além disso, permite-se a aproximação comercial de três países em desenvolvimento que se destacam no cenário internacional como potências agrícolas:África do Sul, Argentina e Brasil (Sandrey, Jensen, Vink, 2011). Em razão disso, com relação a agenda de insegurança alimentar, que tem sido um tema de preocupação para países em desenvolvimento, especialmente na África Austral, é possível a articulação de uma cooperação a fim de redução desse cenário, por meio da exploração dos benefícios da diminuição das tarifas de produtos agropecuários, além da transferência de tecnologias no que tange aos insumos agrícolas mais eficientes e, em menor medida, de insumos e itens industriais.

Desafios na implementação do acordo

Nota-se que o acordo Mercosul-Sacu não está sendo explorado com todo seu potencial. Oito anos depois de sua entrada em vigor, não é possível apontar grandes benefícios claros para ambos os contextos regionais. De acordo com o artigo 25 do tratado comercial, deveria ter sido criado um comitê entre as instituições para analisar periodicamente os impactos do acordo, bem como promover o seu aprofundamento. Pelo artigo 27, o grupo deveria se encontrar uma vez ao ano para realizar um balanço da relação inter-regional, mas os registros desses encontros não são disponibilizados nos sites das Organizações Internacionais em análise, se é que eles existem.

Há, assim, uma subestimação do acordo, em virtude de diversas razões, como por exemplo, a dificuldade de geração de consensos entre os blocos. Na verdade, por se tratar de um acordo que envolve nove países, com grandes disparidades entre si, as diferenças no nível de desenvolvimento econômico e da diversidade de produtos que cada bloco possui gera impasses nas decisões. Até mesmo no interior dos blocos econômicos há muita dificuldade de geração de consensos em certas temáticas, sendo assim, essa relação inter-institucional também é bastante permeada por assimetrias e divergências de interesses.

Passou-se a argumentar que o acordo teria impactos muito diferentes para os países envolvidos. Enquanto África do Sul, Brasil e Argentina ganharam mercados para seus produtos agropecuários, a partir da redução de tarifas, os países menos desenvolvidos do acordo não teriam grandes benefícios com a abertura do mercado. Na realidade, esses países possuem uma estrutura de exportação muito concentrada, com pouca diversificação e, por isso, a abertura comercial seria positiva em um número muito restrito de produtos. 

De acordo com Nkomo e Olmos (2012), o acordo traz alguns benefícios para os países que são economicamente dominantes em ambas as regiões, mas não traz os mesmos ganhos para os países com economias menores. Isso porque os países menos desenvolvidos e periféricos, que são congregados no acordo, possuem como termos de troca, basicamente, os mesmos produtos que já são exportados por países mais desenvolvidos do acordo, que se inserem em um patamar de semi-periféricos e de lideranças regionais. Além do mais, os produtos oriundos desses países economicamente menores são produzidos com menor qualidade e quantidade. Sendo assim, mesmo com a possibilidade de expansão de mercados, trazidas pelo acordo de preferência comercial, os produtos não se tornam competitivos no mercado estrangeiro.

De maneira geral, esse acordo de cooperação sul-sul traz, na visão de Roberts (2004, p.10), “características típicas de uma relação norte-sul, afinal, na perspectiva da SACU, a exportação de produtos primários é feita em troca de produtos de maior valor agregado do Mercosul”. Dessa forma, é necessário tornar este acordo mais benéfico para os países com menor nível de desenvolvimento, para que possam operar com maior centralidade na agenda de ambas as organizações regionais.

Análise  do acordo a partir da teoria do sistema-mundo

Sob o ponto de vista da teoria do sistema-mundo, é possível compreender problemáticas do acordo a partir da atuação de países que se situam no contexto de semiperiferia, como abordado na literatura de Immanuel Wallerstein (1974). Para o autor, a semiperiferia é um elemento estrutural da economia-mundo, e é uma categoria residual em que se inclui uma vasta gama de sociedades. Estados que se encontram nesse contexto partilham características tanto do centro quanto da periferia e servem como uma zona de amortecimento para a estabilização do sistema-mundo. Além disso, o contexto semiperiférico configura uma posição de maior mobilidade na conjuntura internacional, tendo maior possibilidade de desenvolvimento que países efetivamente periféricos (Wallerstein, 1974).

Nesse conceito teórico, inserem-se três Estados centrais para o acordo Mercosul-SACU: África do Sul, Argentina e Brasil, conforme mencionado anteriormente. Tal como estipula o pensamento de Wallerstein, esses Estados semiperiféricos acabam por mediar os interesses do centro e da periferia. Dessa forma, do ponto de vista teórico, ao criarem um acordo de preferência comercial, eles acabam por articular, por meio da cooperação sul-sul, a projeção dos interesses birregionais do acordo, o que faz com que Estados menos desenvolvidos desses blocos regional, tenham seus interesses atendidos e projetados em maior potencialidade. Ainda sim, seguindo os interesses de Estados centrais, adota-se um modelo neoliberal de cooperação, marcada pela lógica do livre comércio e da redução de tarifas. 

Assim, mediando interesses do centro e da periferia, os Estados semiperiféricos do acordo buscam criar condições favoráveis de inserção dos Estados menos desenvolvidos. Entretanto, conforme disposto por Wallerstein (2004), a semi-periferia incorpora as contradições do sistema-mundo, o que a faz, de maneira simultânea, explorar os Estados periféricos, mas também, ser explorada por Estados do centro. Essa dualidade  permite aos Estados semiperiféricos mediar e estabilizar o cenário internacional. Em termos práticos, o acordo entre Mercosul e SACU acaba por ser mais benéfico aos Estados semiperiféricos e pouco vantajoso para os Estados menos desenvolvidos. 

Estados periféricos como Namíbia, Botsuana, Lesoto e Suazilândia, por terem uma economia muito menos diversificada, não conseguem angariar grandes vantagens a partir da abertura de mercados externos para seus produtos, que são produzidos sob pouca eficiência e qualidade, portanto, não se tornam competitivos. Diferentemente, os Estados semiperiféricos supracitados, que possuem maior diversificação econômica, têm muito a ganhar a partir da inserção de seus produtos em  mercados que antes não tinham acesso. Sendo assim, o acordo explora  assimetrias a partir do diferente nível de desenvolvimento dos Estados parte.

Portanto, a partir das contradições da economia capitalista que estrutura o sistema-mundo, e que são incorporadas por Estados semiperiféricos, essa categoria de Estados acaba por reproduzir a exploração vinda do centro em suas relações com a periferia. A cooperação sul-sul torna-se essencial para a projeção internacional de Estados menos desenvolvidos e para a valorização de saberes, experiências e perspectivas do sul global. Entretanto, é necessário que os acordos dessa modalidade de cooperação se atentem para minimizar a incorporação de características das relações norte-sul, que produzem ganhos assimétricos, como ocorre no acordo Mercosul-SACU.

Considerações finais

Dado o panorama de potencialidades e desvantagens do acordo Mercosul-SACU, é importante reconhecer que as tentativas de cooperação sul-sul são essenciais para maximizar o alcance e a projeção de Estados menos desenvolvidos na conjuntura internacional. Dessa forma, a partir dessa iniciativa, abre-se uma possibilidade de facilitação e estreitamento dos laços econômicos e políticos entre o Cone Sul e a África Austral. 

Entretanto, embora tenha-se dedicado muitas rodadas de negociação do acordo para a proteção de Estados menos desenvolvidos, nota-se que esse ideal não foi alcançado. Essa pode ser uma das razões pelas quais o acordo, após a sua entrada em vigor, não foi encarado com grande centralidade na agenda de ambas as organizações internacionais. 

Sendo assim, para retomar a prioridade dessas Organizações Regionais pelo acordo, é necessário torná-lo mais equitativo e benéfico para países menos desenvolvidos, por meio do realinhamento de pontos de ajuste, como as medidas compensatórias,  para que possa operar com toda sua potencialidade e passar a gerar benefícios mais simétricos entre os Estados parte. 

Do ponto de vista interno, tanto no Mercosul como na SACU, há muita dificuldade de geração de consenso, afinal, congregam Estados com níveis muito diferentes de desenvolvimento, que inserem-se tanto na periferia quanto na semiperiferia do sistema-mundo. Ambas as organizações são consideradas uniões aduaneiras imperfeitas, pois só conseguem estabelecer ausências de tarifas em produtos específicos. Logo, com dificuldade de consenso interno, dificilmente poderá haver consenso entre os membros externos aos grupos. Dessa maneira, esforços são necessários para criar uma maior integração no interior dessas organizações, situação que se configura como pré-condição para a implementação efetiva de acordos com outras organizações. 

Em suma, a iniciativa de realização do acordo é essencial para o fortalecimento de instituições e Estados do sul-global, entretanto, em termos práticos, acaba por perpetuar uma lógica de exploração e acaba não sendo igualmente benéfico para todos os Estados envolvidos. Portanto, para que o acordo se torne, de fato, um avanço para a lógica da cooperação sul-sul, mais estudos e análises sobre são necessários para identificar pontos de ajuste, a fim de maximizar seus ganhos e diminuir suas consequências negativas para Estados em menor grau de desenvolvimento.

Referências 

ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosul no contexto regional e internacional: Perspectivas e desafios da integração latino-americana. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 1993.

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CATTANEO, Nicolette. Regional trade agreements and South-South FDI: potential benefits and challenges for SACU-MERCOSUR investment relations. Chapter 10. 2009.

GOVERNO DO BRASIL – SISCOMEX. Ficha Técnica: MERCOSUL-SACU. Disponível em: https://www.gov.br/siscomex/pt-br/acordos-comerciais/FichaTcnica_MercosulSACU_05.12.23.pdf. Acesso em: 24 out. 2024.

KIRK, Robert; STERN, Matthew. The new Southern African customs union agreement. World Economy, v. 28, n. 2, p. 169-190, 2005.

NKOMO, Marumo; OLMOS, Belén. The MERCOSUR-SACU Preferential Trade Agreement: a step forward in South-South relations? Monitoring Regional Integration in Southern Africa, 2012, p. 194-211.

NEVES, Renato Coelho Baumann das. Os acordos comerciais do Brasil. Nota técnica. Diretoria de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais. IPEA, 2022.

QUADIR, Fahimul. Rising Donors and the New Narrative of ‘South–South’ Cooperation: What Prospects for Changing the Landscape of Development Assistance Programmes? Third World Quarterly, v. 34, n. 2, 2013, p. 321-338.

ROBERTS, S. Reflections on approaching an FTA negotiation with MERCOSUR: a review of key issues. SAIIA Trade Policy Report No. 6, South African Institute of International Affairs, Johannesburg, 2004.

SANDREY, Ron; GRINSTED JENSEN, Hans; VINK, Nick. The welfare impact of a free trade agreement between SACU and Mercosur. Agrekon, v. 50, n. 1, p. 16-35, 2011.

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WALLERSTEIN, Immanuel. The Modern World-System I: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century. New York: Academic Press, 1974.

1. As regras de origem são pactuadas a fim de clarificar os critérios para definição do país de origem dos produtos em um acordo entre países ou blocos. ↩︎
2. As medidas de salvaguarda são ações por parte dos Estados em que se permite a proteção da indústria e dos produtores nacionais em situações em que estejam ameaçados em virtude do cumprimento das normas de algum acordo. ↩︎
3. As medidas antidumping são destinadas a garantir que os produtos exportados por um país sejam comercializados a um preço superior ao praticado no mercado de origem. ↩︎
4. As medidas compensatórias são ações econômicas destinadas a compensar as perdas econômicas que um lado do acordo possa a vir a ter com a aplicação das normas tarifárias e comerciais de um acordo. Assim, elas buscam equilibrar os acordos comerciais, para que estes não sejam assimétricos. ↩︎
5. As barreiras técnicas ao comércio são regulamentos, conjuntos de normas e procedimentos vinculados ao comércio, destinados, por exemplo, à fiscalização dos produtos. Assim, podem acabar por encarecer as relações de importação e exportação. ↩︎
6. As medidas sanitárias e fitossanitárias são ações destinadas a fiscalização da integridade dos produtos comercializados, a fim de proteger a saúde dos consumidores. ↩︎
7. Os bens de capital são instrumentos para a produção de bens de consumo. Consistem em máquinas, insumos industriais e ferramentas para a fabricação de bens de maior valor agregado. ↩︎